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中外地方制度改革的新动向及未来展望

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发表于 2011-7-23 21:50:50 | 显示全部楼层 |阅读模式
  来源: 论文库www.Lwku.com
                          [摘要]地方制度是一国宪政制度的重要,地方制度也是宪法学和学的重大课题之一。近二十年来,中外地方制度经历了很大的改革和变化;地方制度在二十一世纪也将呈现出新的走向和趋势,从而对中国宪政制度产生深远的。

  [关键词] 地方制度,地方制度改革,未来展望

  一、 西方国家地方政府制度改革

  二十年来,西方各国为适应政治、的发展需要,先后都对本国的地方政府制度进行了改革或调整,从而对各国宪政产生较大的影响。

  (一)主要西方国家的地方政府制度改革

  1、法国

  法国是一个长期实行中央集权的国家。法国中央集权的方式,一是国家许多重要的行政事务掌握在中央政府及其部门手中;二是中央政府向地方派任国家代表,市镇则为市镇长为国家代表,国家代表负责执行国家、政策,领导派出机构并对地方议会有一定监督权;三是由中央各部门分别在大区和各省市设立派驻机构,处理本部门在地方的有关事务。

  1958年法国第五共和国宪法确立了“领土单位由选举产生的议会按照法律规定的条件自由地进行管理”的基本原则。这一时期法国行政体制总的来说是朝着分权方向前进的,但直到1982年,中央集权体制才有根本性的改变。

  第五共和国时期的地方制度改革,一是增加大区作为新的一级地方领土单位,享有与省和市镇一样的法律地位和权利。

  二是重新分配国家、省和市镇的职权,将许多中央政府职权移转于地方议会,增加了地方议会的行政权。

  三是改变了国家对地方议会的监督方式,取消监管,代之以行政诉讼的方式,即国家代表如认为地方议会有违法或损害国家利益的行为时,可向行政法院起诉。

  四是改变省长的传统地位和角色,使省长不再是地方行政首长和自治行政的执行官,而仅仅作为国家和中央政府在省的代表。

  1982年3月2日《市镇、省和大区的自由和权利法》,1983年1月7日《市镇、省、大区和国家权限划分法》,1992年的《地方行政指导法》以后陆续制定的一系列法律和法令的实施,使法国中央政府集权的程度有所降低,大区议会议长和省议会议长获得了更多的权力,从而加强了权力下放和地方分权,取得了积极的成果,但在放权过程中也出现了一些问题,如中央与地方关系的矛盾、新的地方主义的产生和发展等。为此,法国中央政府在放权的基础上,进一步调整中央与地方关系,完善地方管理机制:

  一是强调国家和中央的权威,进一步明确和划清中央与大区、省、市镇的权限及严禁地方越权和侵权,提高中央派驻省和其他地方机构的地位,发挥这些机构中国家公务员对地方公务员的影响和指导作用;二是加强中央调控,规范地方经济的内容和范围,加强与地方的对话和对地方的监督;三是实行地方之间的“协调和交叉”原则,建立地方之间的新型关系。

  希拉克当选总统和再度当选总统后,也进行和将要进行较为深入广泛的自由主义改革,如恢复单记名二轮多数投票制,重新划定选区,实行第二轮权力下放,压缩和撤并原有的小城镇;分散权力,给地方议会更多自主权等。

  2、英国

  英国是一个具有地方自治悠久的国家,英国的地方政府制度被认为是最富有自治精神和传统的。但在1997年前的近二十年中,英国一直朝着集权的方向发展,其主要表现:一是1972年对北爱尔兰实施直接治理;二是将民选的地方政府的许多职能转由大臣或实际上由大臣控制的非民选的准公共机构,包括城市振兴、、住宅和规划等职能;三是财政部门对公共服务资金提供的日益严格的控制;四是1985年修改《地方政府法》,并于1986年撤销了大伦敦议会和六个都市郡议会。但是,这个集权的趋势受到了遏制,特别是在1997年大选以后。[1]

  工党自1997年5月执政以来,中央与地方关系发生了重大变化。工党政府积极推行分权改革,其主要表现之一就是使威尔士、苏格兰和北爱尔兰三个地区组成了具有自治地位的一级政府。,在英国,除了中央政府和地方政府以外,还有次中央级政府-地区政府。同时,对地方政府制度也作了较大的改革。

  1999年3月25日,环境、交通和地区部(后改为交通、地方政府和地区部)[2]发表了名为《地方领导、地方选择》的地方政府改革报告,其中一个核心内容是认为传统的地方议会的运行方式已不能服务于地方人民、社区和议会本身,因此要从人民应当有如何被治理的选择权的宗旨出发,提出新的地方治理模式。报告认为应着手对近百年来的英国议会委员会制进行改革,建立一种能给地方社区提供强有力的领导、在变化迅速的世界中及时作出决定以及提供高水准地方服务的地方政府机构。

  2000年联合王国议会通过新的《地方政府法》,对地方政府机构作了重大改革。根据该法的规定,地方政府应当依法施行有关建立和运作地方议会“执行机关的制度安排”,并使议会的某些职能成为执行机关的职责。地方议会的执行机关必须采取以下几种地方治理模式中的一种:(1)市长-内阁执行机关制;(2)领导人-内阁执行机关制;(3)市长-议会经理执行机关制。新模式的特点之一在于使每一个身份明确的首席执行官给社区提供强有力的领导;同时使所有议员更好地发挥作用,保证透明性和责任政府的建立。为实行新的地方治理模式首先需要通过新的宪章。2000年5月大伦敦地区举行第一次选举,产生了伦敦市长。沿袭一百多年的英国传统地方议会的委员会制得以重大改变。

  3、德国

  为了应对新的形势,德国在九十年代,进行了范围广泛的政治与行政改革。在地方政府制度方面,德国的改革主要涉及两个方面:

  一是改造原民主德国的地方制度。原民主德国实行单一制,地方国家机关实行民主集中制的地方制度,即各专区、县、市、市区、乡镇或联合乡镇设立地方人民代表机构作为地方国家权力机关;各级地方议会或代表大会选举各级地方政府和各常设委员会。地方政府确保人民代表机构工作的顺利开展,并组织和领导其职权范围内的发展工作,对地方议会负责并向上一级政府报告工作。地方政府各委员会组织公民在准备和执行各级地方议会的决议时进行专门性的合作,监督政府及其机关执行法律、法令和人民代表机构的决议。1990年3月28日,原东德人民议院(1990年3月28日自由选举产生)通过了一项关于恢复五个州的法律;1990年10月14日完成五个州议会的选举,原民主德国作为一个联邦制国家加入到统一的德意志联邦共和国。德国统一后,加入到德意志联邦共和国的五个州的地方制度也随之改造,主要是根据联邦基本法的规定,对新加入的五个州也实行地方自治,重新赋予地方政府一定的自治权力,并对地方政府进行改革,实行与原德意志联邦共和国类似的地方政府体制;同时,对州与地方政府之间的职能进行了再分配,减少了中央集权,扩大地方分权。但是,原民主德国在统一巨变后,才恢复了自治的乡镇,对原联邦德国开展的“地方区域改革”(扩大“单元乡镇”,将县改为行政团体、协会组织,减少县的数目,合并乡镇等),并没有盲目追从,但有可能将小的乡镇合并为某种官方机关或行政联合体;而在县一级,基本上是根据西德的模式,县的改革在整个德国得以实现。因而在基层的行政方面,人们至今仍会发现各州之间相当的差异。[3]

  二是引入新公共管理模式,并进行组织改革。多年来,德国地方政府一直为推行联邦项目的高额费用所困扰,进入九十年代后,又面临联邦政府为扶持原东德建设和发展而使州和地方政府资金减少和收入下降的问题。在这种情况下,一些地方政府接受了“公民是消费者”、“基层政权是提供服务的”的新公共管理的,率先采用了新管理主义模式,寻求用政策创新来应付财政短缺。根据这种模式,地方议会侧重于设定目标和控制结果,在直接选举产生的市长领导下的行政官员则负责实施过程。同时相应地下放预算权,使各部门能根据既定目标配置资源,提高效率。采用这种模式的地方政府的所有活动的目标都被具体化,所有活动都有绩效指标,并将单位产出的成本量化以公共服务的费用。地方政府的这些改革,尽管招致了诸如成本核算和绩效评估会导致忽视社会环境影响、新公共管理模式会削弱地方议会的权力等批评,但它确实节约了成本,并提高了服务质量。

  4、俄罗斯

  前苏联是一个联邦集权的国家,在地方实行民主集中制的地方制度,即各级地方设立的由选举产生的人民代表苏维埃享有广泛的职权。地方各级人民代表苏维埃选举产生执行委员会,作为地方各级人民代表苏维埃执行和发布命令的机关。执行委员会直接向地方各级人民代表苏维埃和上级执行和发布命令的机关报告工作,并每年向本级人民代表苏维埃、劳动集体大会和公民居住地报告工作一次。执行委员会有权解决属于地方各级人民代表苏维埃会议上解决的问题以外的属于苏维埃管辖的一切问题。

  1990年4月9日,苏联最高苏维埃通过了第一部《苏联地方自治和地方经济一般原则法》,规定苏联的地方自治是人民社会主义自治的组成部分,其使命是保证公民权利和自由的行使,直接或通过他们选举产生的机关自主地解决本地区的社会经济发展问题和环境保护问题;地方自治制度的内容包括:地方人民代表苏维埃,区域性社会自治机关,地方公决、地方公民大会、村会等直接民主形式;地方自治均在各行政区域单位内实施。该法明确规定在市、镇、村苏维埃等基层行政区域单位内实行地方自治,并授权各加盟共和国和自治共和国对需要实行地方自治的其他行政区域单位自行作出规定。1990年12月26日,第四次苏联人民代表大会通过的《鉴于完善国家管理机关修改补充苏联宪法〈基本法〉法》将地方自治提到宪法原则的高度。

  1991年上半年,各加盟共和国根据苏联宪法确认的地方自治原则,对本共和国宪法进行了修改补充,并制定颁布了本共和国的地方自治法。1991年5月24日通过的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法〈基本法〉的修改补充法》确认了地方自治原则,并规定在区、市、市辖区、镇、村苏维埃等行政区域单位内居住的居民,可以通过代表权力机关(地方人民代表苏维埃)和相应的管理机关(地方行政机关)、区域性社会自治机关以及地方公决、公民大会等直接民主形式,实行地方自治。

  1991年底,苏联解体、俄罗斯联邦独立。1993年10月26日俄罗斯联邦总统叶利钦发布命令,批准了《俄罗斯联邦在分阶段宪法改革时期的地方自治组织原则条例》。1993年10月29日,叶利钦又发布总统令,批准了《地方自治机关选举的基本条例》。1993年12月12日俄罗斯联邦以全民公决形式通过的新宪法,确认了地方自治原则。1995年8月28日通过、1995年9月18日生效的《俄罗斯联邦地方自治一般组织原则法》把地方自治宪法原则进一步具体化。1996年12月以前,大多数俄罗斯联邦主体颁布了自己的地方自治问题法,并随后举行了地方自治机关的选举。至此,在俄罗斯,地方自治制度得以建立并发展。[4]

  为了加强对联邦主体和地方自治制度的监督,2000年7月,俄罗斯联邦国家杜马通过《俄罗斯联邦主体一般组织原则法修改补充法》和《俄罗斯联邦地方自治一般组织原则法修改补充法》,并于同年8月由俄罗斯总统签署生效。其中《俄罗斯联邦地方自治一般组织原则法修改补充法》规定,地方自治代表机关如通过违反联邦宪法、法律和联邦主体宪法、法律的规范性文件,且在法定期限内不予纠正,则联邦主体最高公职人员可向联邦主体立法权力机关提交解散该地方自治代表机关的联邦主体法律草案;如地方自治长官颁布了违反联邦宪法、法律和联邦主体宪法、法律的规范性文件,且在法定期限内不予纠正,则联邦主体最高公职人员可解除该地方自治长官的职务。如果联邦主体最高公职人员不采取法定措施,俄罗斯联邦总统可自行采取措施,向国家杜马提交解散该地方自治代表机关的联邦法律草案或直接解除地方自治长官的职务。[5]

  5、日本

  日本虽然一直实行地方自治制度,并在宪法上作了明确的规定。但长期以来中央政府对地方的控制很严。中央的控制手段,一是“机关委任事务制度”,即中央政府各省厅委任地方政府办理的事务,中央政府各省厅有权进行指挥、控制或监督。在都道府县一级,“机关委任事务”占到全部事务的70-80%.二是地方交付税制度,即转移支付制度。此前,国税约占全部税收的2/3,地方税占1/3,而国税的50%左右要通过“地方交付税”的形式返还地方,但返还时不是等比例返还,而是根据地方的实际情况由中央决定返还多少;三是在人事方面,大多数的都道府县长官出身于中央省厅,同时,从中央派遣或转职的地方官员也很多。原自治省是中央与地方的联结点,权力很大,所有中央资金都通过自治省一个渠道下到地方。中央与地方名义上是对等的行政实体,实际上是上下级关系。因此,进入八十年代以来,改革中央集权制扩大地方分权的呼声一直很高,地方分权运动的时机趋于成熟。

  1994年2月15日,日本内阁会议确定《关于今后推动行政改革的方针》,其中确定了推动地方分权的方针和制定关于促进地方分权的基本法律。1995年1月,日本制定《地方分权推进法》,同年7月地方分权推进法实施;地方分权推进委员会成立并开始工作。1998年5月,内阁会议通过地方分权推进计划。在此次地方分权改革中,日本对中央与地方关系进行了大幅度的改革和调整,基本思路是强化地方自治,实行权力下放,把一些原来上下级关系变成真正的对等关系,真正由当地居民自己决定本地事务。采取的主要措施:一是明确划分中央与地方的权限,废除“机关委任事务”;二是下放权力,把一些原来由中央审批、许可的事项下放到地方;三是对税收返还和国库补助金制度进行改革,扩大地方财权;四是改革中央省厅,将地方政府的主管部门自治省与总理府总务厅、邮政省合并,成立总务省。经过改革,一部分机关委任事务改由中央直辖或废除,其余部分有大约60-70%改为自治事务,30-40%改为法定委托事务。[6]

  进入二十一世纪,在地方自治的新,总务省官员表示日本要继续推进地方政府改革,在地方公共财政改革、行政评价制度、信息公开、地方公共团体组织合理化、合并市町村等面采取新的举措,并在2005年颁布《合并特例法》。[7]

  6、美国

  美国是一个典型的联邦制国家,联邦与州各自的权力在联邦宪法上有明确的划分,但联邦宪法对地方制度没有涉及,而是由各州宪法加以规定。各地方政府隶属于州,但拥有较大

  的自主权。长期以来,美国实行二元联邦主义,依照联邦宪法的规定划分联邦与州的权力,联邦政府不干预州的事务,州政府有较大的自主权。但到了二十世纪三十年代以后,开始转向合作联邦主义,联邦政府通过财政等方式,影响到对州和地方政府事务的管理。六十年代以后,约翰逊提出“创造性联邦主义”,认为美国联邦政府不仅要和州合作,还要把合作的范围扩大到县、市、镇、学校区和非赢利的私人组织等。实行创造性联邦主义的结果是,联邦政府干预了州与地方的事务,使联邦各级政府的关系复杂化,也使联邦的财政支出大大增加。1969年尼克松政府反对联邦政府干预过多,认为这是造成经济危机的根源。经过八十年代的调整,州和地方政府又从联邦获得较大的权力。但与此同时,联邦对州及地方政府的财政拨款减少了约1/4.

  在世界各国进行行政改革的过程中,美国的政府机构也在改革。自二十世纪80年代以来,美国政府尤其是州和地方政府,进行了一场称之为“重塑政府”(Reinventing Government)的行政体制改革运动。这场为回应时代挑战而首先在州和地方一级展开的政府体制改革,主要涉及以下五个方面:一是确认政府作为组织、协调和管理者而非单一服务提供者的角色,充分利用本地区的各种资源,与私人公司、机构、非赢利组织及基金会等建立伙伴关系,通过多种合作方式,如制定税收政策、财政补贴、特许经营、合同承包、股权投资等,为公众提供有效服务。二是突破缚束行政效率和导致官僚主义的繁规陋习,简化办事规则及程序,实行全新的预算制度;三是破除行政机构本位主义和对上级机关、立法机关、利益集团负责的传统思维定势,确立本地区纳税人是政府及各行政机构客户的观念,通过社区调查、客户问卷、联系走访等方式了解公众需求,为公众提供适合其需求或可选择的服务,并在公共事务的管理中适当运用市场机制;四是改革等级分明、层次过多、权力集中的行政管理体制,减少多余的中间层次,把权力下放或分散到直接面对实际问题和直接提供服务的基层机构及主管人员手中,使基层机构、主管人员以及普通公务员,能及时决策并较快处理问题。另外把有关社区事务的管理授权给社区组织,让社区居民普遍参与社区管理。五是改变政府及其官员只讲投入不讲产出、不求有功但求无过和只会浪费不会谋利的行为方式,引入企业经营中的成本效益原则,建立企业型政府。

  但从总体上看,美国的地方政府制度的改革不如其他西方国家。对此,有美国学者认为,以下几个因素限制了美国地方政府的改革:(1)根据美国宪法,联邦政府对地方政府没有管辖权,地方政府改革的发动者只能是州与地方政府;(2)各州宪法明确规定了地方政府的产生、结构和职能以及民选官员的产生和职权,并授予地方政府专门甚至在许多情况下是排他的管辖权,从而使地方政府受到州宪法的保障;(3)许多州认为,地方事务应由地方政府或居民自己去决定、去管理,而且许多州一级的官员是从地方政府中开始其政治生涯的,认为不应也不愿去干预地方政府事务;(4)美国政治传统向来认为,离居民最近的政府才是最好的政府,而只有地方政府能够做到这一点;(5)美国人十分崇尚地方自治,尽管地方政府在法律上是州的创造物,但它拥有相当大的自治权,地方自治得到了广泛的实现;

  (6)在美国,反对改革地方政府制度特别是反对城市改革的势力要大大超过赞成改革的势力。[8]

  (二)西方国家地方政府制度改革的特点、趋势和启示

  西方主要国家地方制度的改革或多或少地表现出如下的特点或发展趋势,并对我们有所启示。

  1、西方国家地方政府制度改革的特点和趋势

  (1)一些原来具有中央集权传统的西方国家逐步实行权力下放和地方分权,增强了地方政府的自治权力,如法国和日本。

  (2)随着东欧的剧变和前苏联的解体,这些国家都致力于改革原先的政治体制和经济体制,多元化、民主化、市场化和私有化成为其努力追求的目标;东欧的剧变和前苏联的解体,也使前苏联东欧国家的地方制度发生了很大的改变。各国先后都放弃了原高度集权下实行的地方制度,建立了地方自治制度,并加强对地方自治制度的监督,如俄罗斯等。原来的苏联型地方制度模式已经不复存在。

  (3)英国素有“地方自治之家”的称号。自1997年5月以来,工党政府积极推行分权改革,其主要表现之一就是使威尔士、苏格兰和北爱尔兰三个地区组成了具有自治地位的一级政府。同时,对地方政府制度也作了较大的改革,特别是2000年新的《地方政府法》的实施,加强了地方议会的执行机关和地方行政首长的权力,改变了近百年传统的英国地方议会以委员会为主导的地方制度模式。

  (4)在全球日趋一体化的今天,各国的地方制度不断经历着变革,呈现出某些协同的趋势,分权化已成为一种世界性现象。特别是在欧洲,随着欧洲一体化的进程的加快,欧盟成员国的地方制度表现出某种共同的发展趋势,如强化地方自治、实行地方分权、鼓励多样性、非官僚化、服务提供的变化、对民众的负责性、公民参与、减少调控和强调中央与地方的合作等等。

  (5)西方国家都在根据本国情况对地方政府体制不间断地进行改革,使之能适应不断变化的政治、经济环境。各国的做法大体为:精简机构、调整职能、简化手续、放松规制、实行公开化等,使地方政府制度逐步完善。但每次改革之后又会出现新的问题,因此,地方政府制度要不断改革,不断完善。

  2、西方国家地方政府制度改革对我国的启示和借鉴意义

  与西方发达国家相比,我国处于较低的经济发展和政治文明发展阶段,具有不同的国情。因此,我国的地方制度改革不可能与西方国家完全一样。但另一方面,西方国家地方制度改革反映了时代的要求,权力下放和地方分权也可以说是为了适应形势发展的要求而作出的理性选择。在全球日趋一体化的今天,我国与西方国家所处的时代条件并不存在多大的差异。西方国家地方政府在改革前面临的一些问题,同样不同程度地困扰着我国各级地方政府。而且随着市场经济的发育和政治文明的进一步发展,职能调整、权力下放和地方分权的问题也将作为政治与行政体制改革的重点而提上议事日程。因此,西方国家地方制度改革的新思路将会给我国的地方制度改革的理论研究以启发;西方国家地方制度表现出的一些共同趋势,如实行地方自治与地方分权等,值得我们在地方制度改革中加以研究、借鉴。

  二、中国地方国家机构改革

  (一)新时期地方机构改革的回顾

  三中全会以后,随着党和国家工作重点的转移和经济体制改革的深入进行,改革和加强地方政权机构被提上了议事日程。主要表现在:

  1、加强了地方人大常委会的工作。1979年修改的宪法和制定的“地方组织法”规定县级以上的地方各级人大设立常委会,并规定省级人大及其常委会可以制定和颁布地方性法规。1986年《关于修改地方组织法的决定》中规定,省会(首府)所在地的市和经国务院批准的较大的市可以制定地方性法规,报省级人大常委会批准实施。2000年的立法法规定,经济特区所在地的市的人大及其常委会可制定地方性法规,报省人大常委会批准实施。

  2、改进选举制度。一是直接选举扩大到县一级;二是扩大了选民和代表的提名权;三是普遍实行了差额选举。

  3、改革县级以上地方各级政府的组成和任命方式。1979年以前,县级以上地方各级政府(人民委员会或革命委员会)分别由各该级政府正副职行政首长和委员若干人组成。1979年制定的地方组织法作了改革,采取了类似于国务院全体会议的形式,把县级以上地方各级政府工作部门的正职首长也包括进政府,他们的产生不再由国务院或上一级地方国家行政机关任命,而是由本级人大常委会决定任免,并报国务院或上一级地方国家行政机关批准。1982年修改的“地方组织法”,将县级以上地方各级政府工作部门正职首长由本级人大常委会决定任免后报请批准改为决定任免后备案;1986年“地方组织法”对此再次确认,并增加规定,上述人员的决定任免,先由本级政府首长提名。

  4、规定地方各级政府实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。这有利于提高工作效率,建立有力的政府工作系统。
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