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美国公立中小学教师终身职及其对我国教师聘任制的启示

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发表于 2011-7-24 12:46:24 | 显示全部楼层 |阅读模式
  来源: 论文库www.Lwku.com  作者: 郭凯
                          摘 要:美国各州有关教师终身职的均不相同,但其立法目的则是一致的,都是为了给教师提供一种工作上的安全感,稳定教师队伍,特别是对保护优秀教师是十分有利的。各州对于终身职教师的聘任条件、解聘原因及其法律正当程序等都有明确具体的规定。所有这些对于我国实施教师聘任制来说无疑具有重要的启发。
  关键词:公立学校;终身职;终身合同;教师聘任制  由于公立学校受到质量下降批评的压力,美国各州纷纷要求提高公立学校的绩效,随之而来的便是对教师提出了更高的要求,这种要求一方面表现在对教师资格取得的严格设定,另一方面则体现在教师聘任制上。美国教师聘任制一般要求教师与地方学校董事会(Local School Boards)签订书面合同。聘任合同从形式上来看,大致分为两类,一是定期合同(Term Contracts),与之相对的是终身合同(Tenure Contracts)。一旦签订终身合同,教师就获得了终身职(Tenure),本文拟对美国教师终身职作一探讨,以期能对我国教师聘任制和正在修订的《中华人民共和国教师法》有所启示。
  一、教师终身职的意义及其实施的一般情况
  虽然美国各州终身职法律是不同的,但它们的立法宗旨大致是一致的。大多数终身职法律是为了保护优秀教师。签订终身合同主要是为教师提供一种工作上的安全感,稳定教师队伍,同时避免学校权威部门对教师恣意和无常地干预。美国许多法院对终身职法律的立法意图作出了明确的类似上述意思的描述。
  由于美国在行政上实行地方分权,管理教育的权力保留给了州一级政府,关于终身合同的一些法律条款也由州立法机关具体规定。终身合同要求除非有充足的理由和程序上的正当手续,否则不能随意解聘教师。一旦教师被授予终身职,学校董事会就不能单方面地废止教师合同。如果要解聘教师,至少要事先通知当事人,并要举行听证会,邀请当事人参加。
  终身合同包括了法定权利,各州具体的合同程序和合同保护是不同的,因此,一个州的司法解释对于理解另一个州的法律来说没有任何指导意义。大多数终身职法规(Tenure Statutes)详细说明了获得终身职的要求和程序,同时也明确规定了解聘终身职教师的原因和程序。法院在解释终身职法律时,一方面试图保护教师的权利,同时也力图保持学校人事管理方面的灵活性。
  在学校董事会与教师签订终身合同之前,大多数州要求对教师有一个大约三年的试用期。试用期间,一般会签订定期合同,但合同结束之后并不一定能保证教师获聘。另外在试用期间,终身职法规一般要求教师提供正规的和连续的服务。例如,马萨诸塞州终身职法律规定,在教师获得终身职之前必须提供三个连续学年的教学服务。在解释这条规定时,马萨诸塞州上诉法院认为,一位只提供了大约四分之三学期教学服务的教师,他的服务是不能称得上为了获得终身职的,因为它还不到一年。
  与教师签订终身合同是地方学校董事会的权力,这种权力不能委托,也不能授予其他机构。尽管学校董事会可以授予终身职,但它不能改变由立法机关设立的终身职条款。立法机关确定终身职的根据、资格要求以及获得终身职身份的程序。例如,如果法律条文规定获得终身职必须有一个试用期,那么聘任双方就一定得认真履行这一条款。当教师满足了终身职的法定要求,学校董事会就不能拒绝履行授予终身职的义务,也不能要求新任教师(new teachers)为了获聘而将放弃终身职权利作为一个前提条件。只要教师达到了法定的要求,学校董事会就必须授予其终身职。一般来说,如果法律没有明确的规定,终身职是不能从一个学区转移到另一个学区的,这有助于确保学区官员在教师获得终身职之前有机会评价和考察他们。
  终身合同虽然使教师具有一定的工作安全感。但是它并非可以保证教师永远就聘,它也不能让与在特定学校、年纪或学科领域教学的权利。就像解聘一个教师必须在终身职法律有详细具体的原因一样,教师可能被委派到某个已经得到证实且适合他的职位上。由此看来,教师终身职是非常强调专业性的,要求对号入座,不能像商品一样可以随便转移和让与。
  许多州限制教学职位的终身职授予,但是却愿意将终身职授予给管理职位和人事工作职位。在这些州,只要试用期服务和其他具体的法定条款得到履行,那么就可获得行政管理的终身职。虽然作为教师的终身职并不意味着可以拥有作为行政管理的终身职,但是大多数法院认定,教师终身职是经过了认证的专业雇员,提供一种持续的服务,当它转为一种行政管理人员时,并没有改变他作为教师所拥有的终身职的权利。怀俄明州最高法院解释道:“使人们在行政管理职位拥有广泛的课堂教学经验,这是可取的,甚至是很重要的。如果拥有教学职位终身职的教师在接受行政管理角色时不得不放弃教学职位终身职,那么要使经验丰富的教师充任行政管理职位是很困难的。”与流行的观点不同,新墨西哥州最高法院坚持认为,个人为了自身自愿放弃教学职位而转到行政管理职位,就意味着放弃了教学终身职权利。根据这个法院的解释,州终身职权利被赋予一个职位而不是被赋予某个人。
  二、终身职获得的条件及解聘终身职的原因和程序
  获得终身职,教师首先应通过教师资格认证,获得教师资格证书。这是最基本的要求,也是认定终身职主体资格合法的一个基本条件。其次,教师在获得终身职之前一般会有一个试用期。在试用期,学校董事会一般会与教师签订一份合同。在合同结束时,学校董事会可能不再续聘教师,无须解释理由。学校董事会也可以在合同没有到期就以充足的理由解聘教师,但是教师的正当程序权利必须得到尊重。既然州法律规定获得终身职必须满足一定的实质性和程序性的要求,那么对于学区来说坚持这些要求是必要的。一般地讲,州法律会确认一个具体的日期,在这一天必须通知试用期教师来年将不再得到聘任机会。不再续聘的通知往往通过挂号信件等形式在这个具体日期或之前送达到大家所熟悉的教师地址。如果学区没有做到这一点,教师就可以获得下一年的聘任。当教师在同一个学区完成三个连续学年的工作,如果没有收到不再续聘的通知,那么这个教师就自动获得了终身职。
  试用期间是否续聘也是教师获取终身职往往要迈过的一道关口。获取聘任就其实质来说是一种财产利益。正当程序很少运用到试用期教师身上,主要原因在于,教师试用是一种受到限制的财产利益。之所以说是受到限制的一种财产利益,因为试用期间,比较典型的是教师都会签订一份为期一年的合同,如果学校董事会愿意,合同每年是可续的。试用期教师只拥有一年合同期的财产利益,当合同期每年结束时,教师就失去了固有的财产利益,因为教师和学区都已经实现了合同中规定的对彼此承担的义务,如果要表明一种财产利益继续存在,那么正当程序和合适的理由是必要的。如果学区决定解聘合同期间的试用期教师,那么完成正当程序上的手续是必需的,如解聘之前的通知、解聘理由以及正式的听证,因为合同期间的教师拥有财产利益。
  虽然终身职教师有助于保护优秀教师,有利于保持教师队伍的稳定,提升学校绩效,但并不意味着终身职教师就不能解聘。当然解聘教师直接关系到教师的未来生活,也关系到他的切身财产利益,因此解聘教师是一件需要谨慎小心的事情。美国州法律规定,除非基于法定理由,不得解聘终身职教师。在解聘终身职教师时,学区教育委员会负举证责任。根据州法律规定,解聘终身职教师必须符合法律的规定和要求,出示充分的证据,举行正式的听证。总而言之,就是要满足实质上的正当法律手续和程序上的正当法律手续。
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 楼主| 发表于 2011-7-24 12:46:25 | 显示全部楼层

美国公立中小学教师终身职及其对我国教师聘任制的启示

  
  解聘终身职教师主要有如下几个方面的原因。
  1.不胜任(incompetency)。不胜任是解聘终身职教师经常提出的理由之一。有一些州将不胜任作为解聘教师的惟一根据与理由。在这种情况下,几乎任何具体的解聘原因都包含其中。从最一般的意义上来说,不胜任往往是指无效率、缺乏技能、学科知识不够、不能或不愿上课、不能跟同事和家长有效开展工作、对己要求不严、班级管理不善、工作态度不好等等。因为法院将教学资格证书视为似乎能胜任工作的证据,因此控告终身职教师不胜任的举证责任往往由学校董事会来承担。能胜任工作的教师,一般地说,他们被认为是有知识、有技能和具有普通教师或者一般智商的人。
  法院对不胜任的认定一般是指知识、技能和智慧的缺乏,在有些情况下是指专业性不够。它不仅使教师无法为学生创造合适的环境,也妨碍其教学、教学策略和课堂教学的有效性。许多学校都为这种教师设计成长和改进绩效的方案,以使他们能够胜任教学工作。但帮助教师改进绩效需要及时的反馈,而且要对这一过程保持系统的和持续的评估并记录在案,否则控告教师不胜任是十分困难的。
  2.不服从(insubordination)。不服从一般被认为是故意或没有能力服从合适的和有效的行政管理指令。在大多数情况下,教师不服从的行为比较容易辨别。然而,也有这样的情况,一次严重的妨碍也可能会构成控告不服从的依据。大多数不服从是指教师的不合适行为已经受到明确的警告,但仍不在意这种警告。如果是这样,不服从的控告通常会得到支持。
  只有对教师违反有效的行政管理命令或指令的不端行为有记录在案的证据,才会成功地控告教师不服从。如果将不服从的行为与教学效果和相关的学术联系在一起,控告不服从就更有可能成功。如果有证据显示指令或行政管理的命令对教师有偏见或者不合理,控告不服从往往很难立得住脚。另外,命令或指示不能侵犯教师的基本权利,否则这种控告也是失效的。
  3.不道德行为(immorality)。美国相关州规定不道德行为可以作为解聘教师的依据之一。不道德行为是指违反特定共同体伦理的行为。一些州法律称不道德行为不适合教学、给学生树立了不良的样板、破坏了道德的统一性和完整性。法院认为,问题行为不仅在特定共同体标准下是非道德的,而且也对教师的教学能力有损害。特别是不道德行为有损班级教学的有效性,法院基本在这一点上达成了共识。任何实际上妨碍孩子的和对教师合适的教学产生直接的行为往往会构成控告不道德行为的依据。法院试图表明的一个基本问题是,教师的不道德行为是否影响教学绩效和有效性,对于这一问题的不同回答将直接决定了教师是否应该解聘。美国有38个州的学校教育委员有权以不道德行为为理由来解聘教师。这些不道德行为包括:同性恋;非职业行为;犯罪活动;对学生有性要求;体罚学生;使用亵渎性语言;有吸毒的不良行为;有酗酒的不良行为;盗用公款;欺诈;撒谎等等。
  4.财政危机或职位废除(financial exigency or abolition of positions)。当一个学区在预算开支上大幅减少时,财政吃紧的情况就马上会出现,以致会削减某些聘任职位。当学区碰到入学人数减少,这时某些职位也可能会被裁掉。只要有证据表明合法的财政问题明显存在,学区应该贯彻减员(reduction in force)政策,履行实质上和程序上的正当法律手续,那么法院一般会支持学区裁员的要求。一般地讲,由于解聘是基于一种财政上的考虑,因此对于正当法律手续的期望并没有像因个人或绩效问题被解聘那样迫切。在支持财政紧缩时,法院经常要求学区作出如下解释:(1)合法的财政危机存在;(2)财政危机的缓和与源自解聘的利益之间存在一种合理的关系;(3)作出解聘决定必须遵循公平和一致的正当程序。学区在减员中往往也试图确立一个比较客观的标准。通常的标准是:(1)所讲的主题是否需要;(2)教师在学区就教的资历;(3)教师在教学专业方面的经历;(4)获得的最高学位和证书;(5)拿到最高学位和证书有多长时间;(6)是否拥有所讲主题的资格;(7)教学绩效。除此之外,学区也试图通过自愿退休、辞职、休假和调动工作等方式来达成减员计划。
  虽然各州规定了解聘终身职教师的各种理由,但解聘终身职教师时必须遵循正当的法律程序,这一点对于保护教师的合法权利是十分重要的。一般而言,美国法院认为,学校在解聘一名教师时,必须适用的程序保护有以下几点:(1)必须正式通知教师;(2)必须给教师充分的时间来答辩;(3)必须给教师提供证人和获得证据的机会; (4)必须在做出有损教师利益的决定前,举行听证会;(5)教师有权请法律顾问代理事务;(6)教师 (或法律顾问)可以出示证据及询问控诉方证人; (7)校董事会的决定必须以证据和听证会的调查结果为依据;(8)必须保留听证会的记录和副本; (9)教师有权对不利于自己的决定提起诉讼。  三、终身职对我国教师聘任制的启示
  首先,在公立中小学设立教师终身职的意义比较明显。我国多部法律和政策中明确规定,中小学校实行教师聘任制。但教师聘任制度从合同形式上来看比较单一,主要为定期合同。由于法律对定期合同的期限没有作出具体规定,实践中有的为三年,有的为四年,也有的为两年,聘期均比较短,造成教师频繁聘任,浪费大量的人力、物力、财力,也不利于教师队伍的成长和稳定。美国教师终身职的实践证明,它有助于确保教师工作的安全感,保持教师工作的积极性,保证始终拥有一支稳定而优秀的教职工队伍。另外设立教师终身职有利于保护中小学教师的权利。由于我国教师聘任制除了教育法律做了几条原则性的规定外没有具体的实施细则和操作办法,造成聘任五花八门,有的甚至借教师聘任制之名对教师打击报复。因此设立教师终身职,并规定学校除非法定理由不能随便解聘教师,对于保护教师,特别是那些工作时间较长、业绩特别突出的优秀教师的权利是具有积极意义的。
  其次,教师聘任制一定要坚持正当法律程序。从上述对美国终身职教师的聘任及解聘的来看,它们始终都强调正当法律程序在其中的作用。对于正当程序,美国宪法第十四修正案规定:“任何州不得制定或实施任何法律,来剥夺合众国公民的优先权与豁免权。各州亦不得不经正当法律程序,即剥夺任何人的生命、自由或财产,或在其管辖区域内对任何人拒绝提供法律的平等保护”。美国相当多的教职工因为学校的聘任决定对自己不利而提起诉讼,这些诉讼有的针对程序保障某一方面问题,有的直接针对正当程序本身。在聘任中,法院确认了在聘任关系结束前,有必要以正当程序保障公立学校教师的财产和自由权。如果涉及受保护的宪法权利,正当程序至少可使教师能得到一份学校董事会的解释通知,或者有机会参加听证会。我国《教师法》第17条、第37条分别规定了实施教师聘任制的原则和解聘教师的条款。但是对聘任教师的程序和要求没有作出规定,解聘教师的原因也过于简单,解聘的程序更是一片空白,如解聘之前应予通知、给教师申辩的机会、举行听证会、告知教师上诉的权利等等程序均无规定。
  第三,教师聘任制的实施办法不宜“一刀切”。美国在实施教师终身职时,并没有由联邦制订一部具体的法律,而是把权力交给了各州,许多州都制订了专门的教师终身职法规。虽然在终身职教师聘任条件及程序、解聘的原因及程序等方面的规定大致相同,但是在具体细节上还是存在一定的差别,因为每个州的情况都不一样。虽然如此,并不意味着联邦不管州了,州法律的规定都不得违反联邦宪法和法律,否则无效。由于我国各地教育情况差别很大,各地教师的素质也很不相同,因此,国家在制定教师聘任制的实施办法时只宜作一个最基本的要求,如对教师聘任的条件作出一个基本的规定,并强调这些条件虽然可以根据各地的情况往上调整,但是调整的幅度不能超出一定的范围。再如,解聘教师的原因一旦由国家规定后,各地只可细化,不再增加其他原因。这样的立法既可以照顾到各地的情况,留给了地方发展教育的自主权,同时又有利于保护教师的合法权利免受侵害,调动教师工作的积极性。

  [1]吴清山.美国教育组织与行政.台北:五南图书出版公司,1994.187.
  [2]陈伯礼等编著.美国公立学校聘任中的法律问题[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2002.82,73—74.
  [3]张千帆.西方宪政体系[M].北京:政法大学,2000. 708.
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