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发表于 2011-7-24 14:14:14
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中国政治改革的关键
三、宪政联邦主义对民主至上
对的体制改革的方向,几乎众口一词的声音是扩大民主参与、民主政治。争论发生在发展民主的步子是大一些还是小一些,快进还是渐进,在现体制内发展还是进行体制外的大众动员。可能还有发展一般意义的民主还是主义民主的争论。在政治改革具体的进程和制度安排上,有人提出的分上下两个层次突破的战略是颇获赞同的,即在基层从村民委员会、居民委员会直选入手逐步扩大民众的参与,在高层逐步恢复人民代表大会的宪法规定的权力。但是这样一种思考模式是否抓住了中国政治体制改革的关键所在,是否能带来预想的后果?这正是本文所要着重讨论的。在世界民主化的第三波当中,许多国家进行了还算公正和公开的选举,但接下来的后果却并不令人欣慰:俄罗斯的叶利钦和阿根廷的梅内姆避开他们的议会以总统令进行统治,违反了最基本的宪政实践;伊朗的议会选举比中东大多数国家要自由得多,但却对言论、集会和新闻进行严酷的限制;埃塞俄比亚的民选政府以安全部队来对付记者和政治反对派。有人将这种现象成为反自由的民主的兴起,没有宪政自由主义的民主是危险的,它带来公民权利的被侵蚀,权力的滥用,种族冲突甚至战争(Fareed
Zakaria, “ Rise of Illiberal Democracy”, Foreign Affairs
November/December
1997)。反自由主义的民主是当今世界上值得引起我们深思的现象。如果我们在政治体制改革中不加深思地走向现行宪法规定的人民代表大会的制度规范,是否会再次收获巨大的失望?在上,人民代表大会是全权的、至上的、不可制衡的,有人认为其理论上的优越性现在在实践中没有发挥出来。我的观点是,这种理论可能根本就不是正确的理论。其设想的优越性不仅发挥不出来,而且就民主而言可操作性也不大,朝这个方向的努力最终也是有害无益的。
就中国面临的政治改革,我希望在这篇文章中提出另外一种思考的进路,当然我并不是在设计一整套政治体制改革的方案,仅仅希望人们或能多一个思考的方向。我把这种进路称为宪政联邦主义。宪政联邦主义是宪政的,在追求普遍价值的道德建构主义的基础上,建立起公民基本权利的规定和保护;联邦主义则是对纵向的政治权力分立的特别强调,要点是权力来源独立的不同层级的多政府单位的存在,以及必然与之相伴的司法独立和宪法审查制度〔保证中央和地方政府各自的合法权限〕。宪政联邦主义是稳定的且富有效率的政治规则,它是要在上文所说的“规则与秩序”的框架下深思熟虑的。它的运行,并不需要和大众动员的民主相伴随,没有民主它可能是不完善的,但可以自行运转;民主在宪政联邦主义之中可以得到健康的发展,从而避免民主第三波中一些国家所出现的恶果。即使把政治参与作为一个目标的话,它也能够使人民进行真正高质量的政治参与。
对于一种全权的、不受制约的人民代表大会制,我想先集中讨论一下它在价值上是否真的那么神圣,而对它是不可工作的架构的论述则散见于下文中。对人民代表大会制度的迷信反映了当代根深蒂固的对于民主的迷信。不错,在当今不会有人反对人民主权和人民高于一切这种言辞,但是如果这些陈述是正确的话,那也仅仅是在道德的意义上,在政治的意义上,我们还必须仔细地为这些陈述找到在人间的合适的形式。仅凭人民高于一切这一并无经验含义的道德上正确的说法,宣称一个现实当中的经某个范围的民众投票选出的机构的地位至高无上,是一种概念上的混淆或偷梁换柱,一如宗教上的将神圣与凡俗的合一。一旦这种说法成立那么法律至高无上这种说法就没有意义了,象司法独立、司法审查制度等等就不大可能存在了。人类语言当中的意义象征系统与现实世界的紧张关系和持续的交流过程也将不再存在。一个公民在一个长时间的间断之后投出了一张选票,不可能在这个行为同一个拥有无边权力的利维坦之间就有了我们无可怀疑的那种确定联系。我们还应该知道任何机构无论是民选的还是非民选的,其知识和能力的局限性。我们常常听见这样的说法,要由一个的理性的规划来进行。这种说法在形式上可能没有错误,但问题是世间有谁知道什么是理性的科学的规划?就是在这种语言的含混当中权力被集中起来了,于是出现的或者是独裁者出于自己利益的胡作非为,或民主机构的代表们出于自己自身利益的寻租,而从来不会出现什么理性或科学的规划。它不是我们事先可以知道的,毋宁说是一种过程的产物,而能使这些过程发挥有益作用的规则,才是我们首要关心的问题。
宪政联邦主义的要点之一是它对一种普遍的价值观的追求,是道德建构主义的,因此其宪法就必然包含对于公民基本权利的规定,类似于权利宣言书,看起来象是道德的陈述,这些道德的陈述隐含着一种二元世界观并陈述着一些命令。把道德陈述写入宪法增加了宪法的神圣性,表明人类要追求正当性,体现了人的二元世界观而并没有实在的,所以这部分内容可能少有争议。它为权利的不断解释和达成新的共识提供了可能,至少提供了语法,如果不是实在的陈述的话。实际上人们又对它有一个最低限度的在现实意义上的共同理解,所以在一个最低的限度上又具有实在法的含义或成为其来源。宪法可能写上保护私人财产神圣不可侵犯,这些话并不能告诉我们一个人在多大程度上可以自由地使用他的土地,例如他能不能在土地上建起高墙。但这句话往往有其最低限度的共识性理解,例如无故侵入一个人的私宅是不合法的。
即使在今天的中国,我想在最低的限度上户籍制度和做为公民基本权利的社会保障的巨大不平等也不能够认为是合乎人们道德共识的和合法的。在一份网上读者(其中的绝大多数肯定不是农民)的调查当中,百分之九十的人肯定农民和城市居民同样的平等地位(1),因此至少在道德上否定了户籍制度的正义性。当然对这些问题的认识不仅仅是一个道德推理的问题,也是一个在不同规则之下长远的社会后果的认识问题。在宪政规则的改变当中如何加进体现公民基本权利的基本规则的改变,这是政治家和政治学家的共同任务。只要我们不是以短期的后果而是以每个人的长远利益来考虑,就会发现不平等的户口制度等措施根本就会为社会带来长远的祸害。在当下中国制度的基本制约之下,城市官员和政策执行者的行为在扩大而不是在缩小城乡差别,追求政绩的城市官员们要提高城镇的最低收入水平,要救济城镇的失业,这样做的后果尽管从短期和个别地方来看解决了一些社会问题,但是制造了更长远的难以解决的问题,城乡的壁垒被进一步加深了,难道中国今后城乡间的分割将会象民族国家的边界那样不可逾越吗?这种政策增加了城市户口的租值,从而引起了社会资源的大量浪费。在国家不再强制分配高校毕业生去向之后,我们是否感到中国的高学历人才如此集中在北京等几个大城市的不合理之处呢?试想一下有多少人花费了多少精力而仅仅是为了求得一张北京市户口呢?而北京市户口中所包含的巨大的租值又有多少是人为带来的呢?
一些基本的宪政规则,分配了基本的权利,无时无刻不在着人们行为的选择。对它们的,要从规则与秩序两个角度结合起来进行。如果把影响人类行为的这些最基本规则的改变视为政治体制改革的话,那么我认为中国七十年代末八十年代初开始的一般称作经济改革的实际上是最深刻的政治体制改革。这场改革始于的联产承包责任制,改革去掉了束缚人们的包袱,形成了影响人们行为和预期的重要的规则,实际上这是中国二十年来所取得的成就的关键。政府在经济发展当中只能负有限的责任,它不可能承担比如说GNP增长百分之几这样的重担,可以说将一段时间的该国的经济成就不加分析地归功于这段时间当政的政府是最愚蠢的错误之一。克林顿当政八年来美国的经济成就绝不可能是这届政府的创造物,这场经济成就的原因甚至可以追朔到二百年前《联邦党人文集》中的宪政设计原则,和独立的联储这样的机构设置。不在基本规则和其后果的考虑上着手的纯粹的经济改革发生于中国的九十年代,诸如积极的货币财政政策、GNP保八、开发大西北、鼓励高等等,在我看来这些政策并不见得能带来实施者所希望的结果。中国和俄罗斯不同的改革成效的差异并不是象通常人们所认为的那样一个搞政治改革而一个搞了经济改革那样,而是前苏联在一开始就没有进行或没有条件进行影响人们行为的基本规则方面的改革。对中国来说承接八十年代的改革是否还具有非常明显的一般规则改革的空间呢?我想是有的,可以分三个方面来谈:一是户籍制度和同户籍制度相联系的农村土地制度。这方面的已有许多,这里不再多谈。户籍制度的废除是和土地使用权的长期化和可转让联系在一起的。在一个财产权利体系中,关于土地使用的权利是相当重要的,这样的财产权利体系要真正能发挥作用,产生长期有序的经济增长,无论对于土地使用的权利加以怎样的限制,其初始拥有者的权利必须是长期的稳定的。对一项土地使用权,可以有其它限制,但必须长期化。世界上并没有绝对的土地私有权,再强调土地私有权的法律,也不会规定他人的鸟儿也不能从私人的土地上飞过,也不会规定宅前屋后的通道别人也不能走。实际上,在一些国家的市镇,甚至住宅的外在风格,也有明确的规定。我们可以规定一个人占有的土地不可超过一定数目,也可规定某些特殊地区的土地不能作某些特殊的用途。在这些规定下,一个人仍可作长期的、理性的计划。但是,面对一项短暂的土地使用权,一个人的计划也必定是短期的。一个人的生活计划,由于代际间的合作,实际上并不止于他生命的结束,而是可推向无限远的将来。即以建造房屋来说,即使一个人一生积累所得,也不足以建造一所房子,但父子孙几代人合作,还是能盖起房来,但这需要有稳定的长期的土地使用权。短期的土地使用权会造成人们的机会主义行为,以及对土地资源高贴现率的使用的恶果还没有被人们清醒地认识到。二是给予各种所有制的以公平的待遇方面,这是一个专门的更适于经济学家来谈的问题。三是建立作为普遍权利的社会保障制度,这就是为所有公民提供的最低的生活保障〔参见王国军,“中国城乡社会保障制度衔接初探”载《战略与管理》2000年第2期〕。既然是一种普遍权利,就不能有任何一点租的成分,一个人无论是居住在北京还是在甘肃都同样能享受到这份权利。以上三个方面都是从公民权利平等的角度提出的改革诉求。并没有涉及到这些改革措施是如何实施,户籍制度的改革实施是相对最容易的,它的后果从短期来看可能会有一些动荡,但规则的改变要看其长期的后果以及是否合乎正义,这些基本权利的实施要得到公民们的配合是非常容易的,因为公民们会不懈地为自己维护自由迁徙的权利。关于最低限度的社会保障方面,有如何划定一个基准线的问题(在当前的中国当然绝不可能太高)在制度的实施过程中会遇到道德风险问题,即有能力生活得很好的公民有可能伪装成没有生活能力。但这项制度的确立,在建立市场经济进程中的中国有重大意义,它能够在相当程度上保持社会的稳定;公民拥有这样的最低生活保证,在他们进行决策时就多了一个决定他们预期的重要的变量,有助于公民做出更具有长远性的和更进取的生活计划。因此这项制度在整体上会增加经济效率(这仅仅是我的推断)。在宪政范围内保证公民的这项基本权利是中央政府的责任并因此而拥有相应的权力,这方面的详尽分析本文在此不加涉及(参见The
Economics of Federalism and Local Finance, Edited by Wallace E. Oates,
Edward Elgar Publishing
Limited,1998)。在宪政范围内公民的自由迁徙和最低生活保障的权利构成了在联邦主义政治架构下必然出现的各个政府单位间相互竞争的制约条件。这两个方面在宪政联邦主义的理论框架是统一不可分割的。我们不仅是从正义出发,确立体现这两种权利的基本规则,也考虑这些规则的长远的后果。在中国,确立联邦主义的政治框架(在政治分权的意义上的地方自治)时,如果没有公民的自由迁徙和基于公民个人权利而非基于地区发展状况的再分配规则相伴随,是不可想象的,两项权利的确立对宪政联邦主义稳定而充满活力的运作是必须的,没有它们,联邦主义确实有可能加剧地区的冲突,甚至出现分裂的局面。但是,我们尤需注意,在极端政治集权的情况之下,居民不能自由迁徙因此人民不能融合,以及政治集权所带来的地区间发展的极度不平衡,实际上在酝酿着冲突和分裂的因素。通过继续加强中央集权的方式只能暂时掩盖并在长期中加剧这些因素。所以,对宪政联邦主义的实施所带来的国家分裂的担忧是完全没有理由的,相反这个宪政下的联邦共和国倒会非常稳固。
权利宣言不是宪政设计最主要的部分,宪法设计最主要、最需要殚精竭虑的问题一是如何使这些正当的规则不流于空文而在实际当中被实施,政府如何设置才能够做到这一点。二是既然我们无力建构人类的行动秩序也不可能建构人类社会所需要的绝大多数规则,那么这绝大多数规则站在宪政的角度看是演进的,只有包含了在其间人们的经验知识才能称为是有效率的。于是政治学家就要发现所有产生这些具正当性和有效率性的规则的条件是什么并体现在宪政设计当中。对于一般性规则和其秩序的关系也是政治学家所关心的。具体的政治体制改革问题还需要研究现实当中人们的利益关系,需要什么样的政治力量可以完成这场改革,以及具体到中国当今所面临的特殊问题与政治改革的关系。
宪政联邦主义的要点是权力来源独立的多政府单位的存在,公民基本权利的规定,不仅制约中央政府也制约地方政府。宪政联邦主义解决了法治的难题,法治如果是指在立宪选择之后政府和人民都受到宪法的制约的话,那么下面这些问题就必然发生,政府和政府领导人也许会承诺遵守法律,但是他们的承诺如何会变得真实可信呢?在宪政联邦主义的体制之下,多个政府单位的存在,造成了互相制约的局面。如果一个政府单位违法,这时违法对于它来说是收益大于损失的行为,对于其他政府单位来说,因为彼此的独立性使其它政府单位处于这样一种状况当中,他们不可能成为违法者的同谋,因此能够成为公平的审议者。这样“无知之幕”不仅是正义原则的探究程序,也是在制度设计当中的一个设计原则,正如一个与嫌疑犯没有关系的陪审团在理性的自利的考虑之下能够恰当地决定嫌疑犯是否有罪一样。对于宪政联邦主义来说,权力的多中心使得司法审查制度成为其内在的组成部分,这使得宪法得以维持而且法律在其中也进一步得到诠释、深化和调适。当然不能认为法律的条文可以一劳永逸的起作用,规定了权利就必然会引起权利的争执,而在诉讼当中使权利得以澄清。对俄罗斯政治转型,是否已经成功是有待于观察的,这不仅仅是全民投票、全民公选这么简单的,如果他们搞了民选沙皇制,我们不应对其日后的失败感到奇怪。我们所需要观察它的政治体制是否已经完成了这些条件,它能够限制政府的机会主义行为,在这种政治体制之下,能够使得使市场经济繁荣的规则和健康的生长并使这些规则得到有效的实施。没有这些条件而说俄罗斯已经完成了政治转型并且能够带来持续的经济增长是言之过早的。
关于宪政联邦主义在公共管理和公共经济中的效率问题,在本文的论述中是最感到棘手的问题,对这一问题的阐述方式必然是政治经济学的,因此可能是过于专门和冗长的。我正在写的《联邦主义与治水》这篇文章中只是作了初步的探索。读者也可以从亲身的体验和政治学的著作中感受到中央集权制的弊端(2)。
一项公正(当然是在程序意义上的)而且可以得到良好实施的规则,可能是荒谬的,中国古代的科举制度经常就是这样。宪政联邦主义最重要的意义之一就是它在公共管理和公共经济中的效率。
“谈到设计出能够明智地解决问题的政治制度时,宪政政体必须不止是限制权力的政体,它还必须是能有效地利用这些权力,制定政策,提高公民的福利(见Holmes
1991)”(《新宪政论――为美好的社会设计政治制度》,斯蒂芬. L . 埃尔金和卡罗尔. 爱德华.
索乌坦编,北京三联书店1997年版)。社会问题的解决,我们当然要首先依靠在法律下、在市场上私人间的互动来解决。但是我们总需要集体的行动,尤其是在中国这样的国家,人们的活动具有高度的相互依赖性,例如治水、例如灌溉农业的存在。政府提供的公共物品和公共服务是广泛和重要的,因此仅仅说小政府是无济于事的。但是政府仅仅究竟有多大,公共品的规模和范围有多大,是不可能事先决定的问题。在何时、何地、以多大规模、提供什么样的公共品给什么人,这个问题,不是已经有了答案的,而且永远也没有固定的答案,对这个问题的回答,是在一个过程中完成的。那么是在中央政府集中决策好还是由许多政府各自分散决策好?
大致说来。大部分的公共品实际上都有一个特定的受益范围,不同的公共品具有不同层次的地方性,因此应该由不同层级的政府来提供,联邦主义下的中央政府只负责最广大范围的公共品的供给。重要的是,提供公共品的决策是充分分散的。一种公共品的供给如果经法律认定没有外部性(事实上的外部性是无所不在的,因此没有讨论的必要),只是特定地域的人群自己的事,并没有一个可事先规定的标准加以限制。在上述情况下,公共品的供给是有效率的。在这样一种充分的自治的情况下,个人的自尊和生活的意义感将得到更大的满足。联邦主义自然的趋势就是政府间的竞争,市场在一只看不见的手的推动下,服务于公众的福利,但政府们也不见得就一定是些看得见的手,通过精心的设计,它们也会变成看不见的手。在宪政联邦主义中,产生了知识的有效利用和责任的切实归属。
为什么说宪政联邦主义的公共治理是有效率的呢?首先它没有直接建构政府行动的方案,也没有规划一套政府行动的秩序,相反在它看来要规划这样一套行动秩序所需的知识是人类所不可能得到的,而且认为在宪政联邦主义规则下的行动秩序我们也无力作出全面的实质性描述,例如使用新闻记者或历史学家的语言所进行的描述。只要我们的大脑还以个体的方式存在,那么任何人也无力去阅读这种全面的描述,对于这种行动秩序我们所能给出的只是非常抽象的形式化的模式的描述。宪政联邦主义关心的是规则的建构,如某个政府的行动范围、(和其他社区的关系上〕它的某种行动法律规定是否有外部性等。建构规则也是一件困难的事情,但要比直接追求某种社会后果容易得多。二是在宪政联邦主义的制度设计中,由于独立的多政府单位的存在和互动以及独立的司法系统的存在,权利体系的调整是日常的一项工作,是内生的,也可以说在其中存在一种自生自发的演进的规则体系,对这整个规则体系的具体的内容我们也无力作出全面的描述,但显然描述这套规则体系要比描述那套具体的行动秩序要容易得多。三是宪政联邦主义真正有意识建构事业在第三个层次上〔这也是本文所讨论的〕,即构建一个服务于自发的行动秩序和自发演进的规则体系的构架。此一构架的知识论基础来源于人类知识的本质是认识无知的哲学,正是在这些意义上我们说和此构架相联系的那个展开了公共治理的行动秩序是有效率的。为什么它是有效率的,因为它充分利用了地方的、个人的知识。中央集权制的政府下的专业官僚来为地方人民制定规则,规则不仅失去了它需要民主审议必须是公正的这一特性,而且无论官僚们如何专业,往往是同地方性的经验知识相隔绝的,因此规则还可能是荒谬的。土地肥沃、人烟稠密的长江三角洲地区和青海荒芜的戈壁滩上,土地法律的具体内容也显然不同。它是有效率的,因为它能够为产生政治企业家(不同于行政等级中的官僚,在公共事物和公共规则上有所创新的人)提供了空间。 当然有人会提出,对于公共经济、公共服务的提供而言,是否在一个中央集权的中央政府层次进行分权和民主监督就可解决效率问题。这个问题是重要的,但同联邦主义的设计是不同的,上面这种设计部分解决了中央政府官员不滥用权力的激励问题,但激励问题的解决不意味着信息问题的解决。就经济学当中的激励与信息问题而言,在我看来实际上大部分的激励问题和信息问题是紧密相关的,在许多情况之下,我们唯有在一个更为基本的层次上进行制度的仔细建构,这一问题才得以澄清。在联邦主义的环境下,分立的公共企业和公共组织内部如有败德行为者,就可能被淘汰掉或显出明显的劣势,因此可以指望在分立自主的结构内部自发地形成(站在宪政联邦主义的最高层次上看)解决激励或败德行为的机制。 |
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